县城发展明确五类路径：走出不同于大城市的特色之路

发布时间：2025-07-09 02:04:54 来源：儗非其伦网 作者：热点

21世纪经济报道记者李莎 北京报道 “我们村现在大部分人，县城尤其是发展年轻人都搬到县城里工作和生活了，有的明确干搬运，有的类路送快递，有的径走在工业园区搞配件制造，还有的同于特色在建筑工地打杂等。”在重庆周边某区县超市打工的大城农民工张代（化名）告诉21世纪经济报道记者。

县城是县城我国城镇体系的重要组成部分，是发展城乡融合发展的关键支撑。近日，明确中共中央办公厅、类路国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的径走城镇化建设的意见》（后简称《意见》），从科学把握功能定位、同于特色培育县城特色优势产业、大城完善市政设施体系、县城强化公共服务供给、提高县城辐射带动乡村能力等方面着手，推进以县城为重要载体的城镇化建设。

5月7日，中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力在国家发改委微信公众号发文指出，县城对吸纳农民进城就业安家、促进城乡要素跨界配置和产业协同发展具有重要作用。《意见》明确提出要科学把握功能定位，分类引导县城发展方向，并作了具体分类指引，为今后一段时期不同类型县城建设提供了根本遵循。

防止人口流失县城盲目建设

国家发展改革委规划司有关负责人谈到，2021年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。

高国力指出，我国县城数量大、类型多，发展定位各具特色，发展路径各不相同。

2020年5月29日印发的《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》明确，要立足各地区发展基础和要素条件，建立分区分类的支持引导机制。

在此基础上，《意见》进一步明确要科学把握功能定位，分类引导县城发展方向，并明确五类县城的发展路径，包括加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，合理发展主产区县城，有序发展重点生态功能区县城，以及引导人口流失县城转型发展。

高国力表示，一方面要支持条件好的县城重点发展，精准选择基础好、潜力大的县城，特别是城市群和都市圈等地区的县城，使之成为吸纳农业转移人口的重要空间。另一方面，要客观理性认识到一些县城常住人口正在减少的现实，防止人口流失县城盲目建设。

中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎向21世纪经济报道记者表示，《意见》将分类引导县城发展方向置于显著位置，政策落地有待进一步细化。

冯奎指出，应在现有五个主要分类基础上，叠加其他各类因素，精准分析县城的功能定位，进一步明确县城的差异性，并推出针对性补短板措施。如加强外来人口较多县城的教育资源建设，拓展农业大县的农产品加工、流动等环节的配套设施建设，推进相关产业发展等。

产业是县城建设发展的根基

张代今年52岁，2013年搬到县城居住至今，先后在工地、酒厂、工业园区等地工作，2018年开始在超市上班，负责销售猪肉，每天工作八小时。

“我们这边和我差不多年纪的农民工都能找到工作，但工作内容相对轻松、上班时间又固定的不太好找。”张代说。

“产业是县城建设发展的根基，有产业才有就业岗位、才有人口集聚。” 国家发展改革委规划司有关负责人表示。

首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授、北京市城市经济学会会长张强向21世纪经济报道记者表示，除“百强县”等少部分县城之外，我国大部分县城的产业仍处欠发达状态。

为培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位，《意见》强调要增强县城产业支撑能力，明确要重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级；突出特色、错位发展，因地制宜发展一般性制造业等。

张强指出，与中心城市相比，县城产业发展的目标是重点解决当地就业、当地居民增收、社会稳定等问题，并为乡村振兴提供产业支撑。应基于县城功能定位、产业就业容量等，因地制宜进行产业发展，如延伸农业和生态产业的产业链，发展农产品加工业和文化旅游业等。

此外，在县城产业发展方面，《意见》还提出要提升产业平台功能，健全商贸流通网络，完善消费基础设施，强化职业技能培训等。

在张强看来，县城产业发展离不开政策和财政支持，如各级政府或可将更多适合在农村发展的产业有规划地安排到县城，增加财政投入培育县城产业等。

冯奎表示，在县城建设中，要发挥政府作用，更要发挥市场机制的决定性作用。

《意见》提出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导支持各类市场主体参与县城建设；更好发挥政府作用，切实履行制定规划政策、提供公共服务、营造制度环境等方面职责。

走不同于大城市的发展之路

《意见》提出要健全农业转移人口市民化机制。全面落实取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁。

冯奎表示，县城落户“零门槛”之后，能不能吸引更多的人到县城工作和生活是一个重要问题。推进农业转移人口市民化要从多方面着手，除了千方百计发展当地特色产业，增加就业机会之外，一方面还应当从教育、医疗等公共服务着手，提升县城对农民的吸引力；另一方面要强化县城的文化特色，运用“乡愁”“人情味”等特色元素，走出不同于大城市的发展之路。

在强化县城公共服务供给方面，《意见》明确要完善医疗卫生体系，扩大教育资源供给，发展养老托育服务，优化文化体育设施，完善社会福利设施。

在冯奎看来，《意见》在公共服务政策方面的一大亮点是既要扩大总量，也要提升质量。 如针对疫情防控中县级医院和疾控中心防控救治能力不强的问题，《意见》提出要推进县级医院（含中医院）提标改造，提高传染病检测诊治和重症监护救治能力推进县级疾控中心建设，配齐疾病监测预警、实验室检测、现场处置等设备等。

张强认为，目前在农民工市民化过程中包括养老保险在内的社会保障问题仍比较突出，目前这方面城乡之间的制度障碍已破除，但要完全解决社会保障问题仍需时日。

对此，《意见》也提出，要以新生代农民工为重点推动社会保险参保扩面，全面落实企业为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费的责任，合理引导灵活就业农民工按规定参加职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险。

国家发展改革委营商环境发展促进中心副主任王大伟谈到，《意见》提出的建设任务，既立足要把县城建强、建好，也强调发挥县城辐射作用、让乡村共享发展成果。

具体而言，《意见》提出要推进县城基础设施向乡村延伸，推进县城基础设施向乡村延伸等等。

张代的农村老家前些年就修了“村村通”公路，用上了自来水和光纤网络，今年村里在统计大家安装天然气的意愿。“现在农村的年轻人大部分都到县城里了，但随着村里越建越好，也有一些老人开始回村居住。”张代说。

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